Le sommet européen des 14 et 15 décembre a été historique pour l'Ukraine, lui offrant l'opportunité d'entamer des négociations d'adhésion. Cependant, l'atmosphère joyeuse est assombrie par le nouveau veto de Viktor Orbán. Après la victoire diplomatique de l'Ukraine, la Hongrie a opposé son veto à un plan d'aide financière comprenant 50 milliards d'euros.
Le dirigeant hongrois, cédant à la pression de ses homologues, a accepté une solution positive pour l'Ukraine, mais a refusé de soutenir le plan d'aide financière. Cette décision soulève des interrogations quant à la validité de ce sommet pour l'Ukraine et à la véritable portée du veto d'Orbán sur ce plan. Nombreux sont ceux qui s'inquiètent, car il s'agit d'un financement extérieur crucial pour le budget ukrainien en temps de guerre. Cependant, malgré ce refus, le blocus temporaire de la Hongrie est considéré comme un facteur défavorable, et des fonds restent disponibles pour l'Ukraine. L'UE étudie différentes options pour apporter une aide financière à Kiev, et le plan d'aide devrait être approuvé le 1er février. Cette fois-ci, l'objectif est de surmonter un éventuel nouveau veto d'Orbán.
financement de l'UE
Le financement extérieur, ressource vitale pour l'Ukraine durant la guerre, est compromis par l'instabilité politique aux États-Unis, qui a interrompu le flux des fonds. Jusqu'à présent, les principaux donateurs étaient l'Union européenne et les États-Unis. Cependant, un vide financier pourrait se créer dès début 2024, les fonds européens s'épuisant et le nouveau programme, le Mécanisme pour l'Ukraine, n'ayant pas encore reçu l'approbation définitive.
Ce programme, estimé à 50 milliards d'euros, est non seulement d'une ampleur considérable, mais il prévoit également un financement à long terme sur quatre ans. Surtout, il pourrait assurer la stabilité financière de l'Ukraine sans qu'elle ait à verser constamment de nouvelles tranches de financement, surmontant ainsi les réticences de certains États membres de l'UE, notamment la Hongrie.
Bien que l'approbation finale du programme intervienne lors d'un sommet extraordinaire le 1er février, un accord préliminaire a déjà été trouvé sur le montant du financement, et l'Ukraine recevra ces fonds même en cas de veto hongrois. Reste à savoir si la Hongrie pourra être convaincue de soutenir le programme, mais son dirigeant, Viktor Orban, a évoqué la possibilité de « s'en assurer ».
Négociations de l'intérieur
Pour comprendre les coulisses du récent sommet de la zone euro, qui a abordé la question ukrainienne et un important plan de relance financière, il convient de se pencher sur les déclarations des responsables politiques européens qui ont participé à ces négociations.
L'un des principaux acteurs, Viktor Orbán, a révélé de nombreux détails des discussions lors d'une interview sur sa station de radio, Kossuth. L'interview était entièrement consacrée au sommet UE-Ukraine et a notamment abordé la question des 50 milliards d'euros.
Un aspect important est l'absence de veto technique hongrois. La décision concernant le complexe ukrainien n'a pas été soumise au vote, car il était connu qu'Orbán exprimerait son désaccord. Dès les débats, il a été clairement indiqué qu'il ne soutiendrait pas cette décision. Les tentatives pour le convaincre ont duré des heures et se sont soldées par un échec.
Alors qu'Orbán avait quitté la salle lors de la précédente réunion, laissant à d'autres dirigeants le soin de décider de l'élargissement de l'UE, il ne l'a pas fait cette fois-ci. Il a fait valoir que le processus d'adhésion de l'Ukraine ne représente actuellement aucune menace pour la Hongrie et que la distribution de fonds impliquerait de dépenser l'argent des Hongrois.
L'essentiel est qu'Orbán souhaitait rentrer au pays avec une forme de victoire. Il avait promis à ses électeurs de ne pas entamer de négociations avec l'Ukraine et avait même convoqué une session extraordinaire du Parlement pour réaffirmer son refus. Acculé, il ne pouvait rentrer sans une victoire à présenter à ses électeurs comme une démonstration de sa force. C'est pourquoi il a refusé de voter sur la question des 50 milliards d'euros.
Comment l'argent pourra-t-il être transféré en Ukraine sans le consentement de la Hongrie ?
Le refus attendu de Viktor Orbán n'a surpris personne. Cependant, certains points étaient prévisibles, notamment après la promesse d'une récompense financière à la Hongrie pour ce vote négatif (il ne s'agit pas d'une exagération, nous y reviendrons plus loin).
Le refus du chef du gouvernement hongrois a toutefois été pris en compte dans les plans. Selon EuroPravda, après le refus catégorique d'Orbán, d'autres pays ont envisagé l'option d'un financement commun à 26 pays. L'idée était de créer un fonds distinct auquel tous les États membres de l'UE devraient contribuer. Cependant, cette proposition n'a pas recueilli suffisamment de soutien.
Plusieurs arguments s'opposent à une approche aussi simpliste.
Premièrement, cela permettrait à Orbán de se présenter comme un vainqueur incontestable. Il pourrait se vanter auprès de ses électeurs d'être le seul à conserver des fonds publics pour son peuple, tandis que d'autres pays les dépensent pour l'Ukraine. Certains politiciens pourraient y voir un soutien aux populistes ou aux partisans de Poutine qui nourrissent des revendications similaires.
Deuxièmement, cette voie exigerait beaucoup de temps, car dans de nombreux pays, les budgets ont déjà été approuvés par les parlements. La modification des budgets est un processus qui peut parfois entraîner un blocage de la part des populistes ou des partisans de Poutine.
Malgré cela, un accord de principe existe pour fournir une assistance à l'Ukraine, même si le choix du mode de financement reste ouvert.
C'est probablement la principale information concernant l'aspect financier du sommet.
Ainsi, les 26 États membres de l'UE, à l'exception de la Hongrie, se sont non seulement accordés sur le principe de la nécessité d'aider l'Ukraine, mais ont également convenu de lui verser 50 milliards d'euros, au prorata de leur contribution au budget de l'UE. De plus, ils ont convenu que cette aide serait versée même sans l'accord d'Orbán.
Il convient également de noter que les dirigeants des États membres ont chargé la Commission européenne d'élaborer une solution permettant de contourner le veto hongrois sans pour autant renforcer le pouvoir autoritaire du dirigeant hongrois. Cette demande a été annoncée officiellement et publiquement, alors que de telles missions restent généralement confidentielles. « Nous devons disposer d'un plan de travail au cas où un accord unanime ne serait pas possible lors du sommet du 1er février », a déclaré la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, à Bruxelles à l'issue du sommet.
Le ministère ukrainien des Affaires étrangères a également annoncé officiellement que la décision de l'UE d'allouer 50 milliards d'euros à l'Ukraine avait été acceptée en principe. Parallèlement, des représentants du gouvernement ont confirmé, lors d'entretiens informels, que les discussions relatives à ce financement étaient terminées. Les débats portent désormais sur les modalités de formalisation de cette décision par l'UE.
Le dialogue avec le Premier ministre hongrois sur cette question est également en cours.
Arrangements
Comme nous l'avons déjà indiqué, le retard dans le versement des fonds européens, qui devaient débuter en janvier pour garantir la stabilité macrofinancière de l'Ukraine, ne deviendra évidemment pas critique.
Est-il important pour Kiev de reporter sa décision au sommet de février ? La réponse est sans équivoque : non. Le gouvernement dispose actuellement de réserves budgétaires suffisantes.
« Nous avons déjà reçu 0,9 milliard de dollars du FMI, et la dernière tranche d'aide macrofinancière de l'UE, d'un montant de 1,5 milliard d'euros, devrait arriver prochainement. Un financement est également attendu du Japon. Si l'Ukraine reçoit l'intégralité de ces fonds, le gouvernement abordera l'année prochaine avec une réserve de liquidités d'environ 5 milliards de dollars. Ce montant sera suffisant pour que le retard d'un à un mois et demi dans le versement de la première tranche du programme d'aide à l'Ukraine ne devienne pas critique. Au besoin, le gouvernement pourra reporter une partie des dépenses ou utiliser temporairement les fonds budgétaires locaux accumulés sur les comptes du Trésor durant les années d'excédent », explique Yuriy Gaidai, économiste principal au Centre de stratégie économique.
L'essentiel, à présent, c'est d'avoir la certitude qu'une décision sera prise prochainement. Et cette certitude existe.
Il semblerait que l'UE estime que le scénario le plus probable lors du prochain sommet serait qu'Orban puisse exprimer son indignation, dynamiser un peu la situation, mais tout de même donner son feu vert au financement de l'Ukraine selon la procédure habituelle.
C’est une option avantageuse pour l’Ukraine, car elle lui permettra de recevoir des fonds le plus rapidement possible – et c’est un besoin urgent.
Il est également important de noter que ce serait l'option la plus avantageuse pour l'UE, car elle éviterait de créer un précédent inutile en contournant les procédures existantes, ce qui n'est pas toujours accepté à Bruxelles.
De plus, cela pourrait s'avérer bénéfique pour la Hongrie, car éviter un second contournement de son veto contribuerait à apaiser les tensions. La Commission européenne ayant été chargée d'élaborer un mécanisme juridique permettant de contourner un éventuel veto lors du sommet du 1er février, on peut supposer que toutes les parties seront juridiquement préparées à une telle éventualité.
