Le FMI exige de l'Ukraine une refonte des autorités budgétaires

Par ailleurs, une nouvelle note de service relative aux nouvelles balises structurelles sera publiée. Le dédouanement devrait s'effectuer selon le même scénario que celui déjà testé sur le BEB.

La nouvelle priorité de l'Occident

Ces dix dernières années, un stéréotype s'est ancré en Ukraine : les partenaires occidentaux, exigeant des réformes, privilégieraient le renforcement des structures anticorruption, telles que la Commission nationale anticorruption, le Bureau national anticorruption, la Cour administrative suprême et la Cour suprême d'Ukraine. Or, cette priorité appartient au passé. Désormais, l'Occident a une nouvelle priorité : la refonte des services fiscaux, c'est-à-dire des structures qui profitent des entreprises.

Ce changement de priorités interviendrait indépendamment des noms du président, du président du Parlement et du Premier ministre. Il repose sur des raisons parfaitement objectives :

• Ces dix dernières années, les autorités ukrainiennes ont rempli de nombreuses exigences en matière de création, de développement et de renforcement des structures anticorruption. Il est de plus en plus difficile pour les partenaires occidentaux de formuler de nouvelles exigences dans ce domaine.
• L'action de la NACP, de la NABU, de la SAPO et de la VAKS n'a certes pas été sans effet, mais elle est restée nettement inférieure aux attentes. Les structures anticorruption se sont révélées impuissantes à démanteler les systèmes mis en place avec la complicité de certains fonctionnaires.
• Les entreprises occidentales présentes en Ukraine se plaignent moins de la corruption des fonctionnaires que de l'arbitraire de la BEB, des douanes et du fisc. Si ce problème n'est pas résolu, il sera impossible pour les investissements occidentaux d'affluer en Ukraine et de redresser son économie, ravagée par une guerre de grande ampleur.
• Au cours des deux dernières années et demie, l'Occident a investi davantage de ressources (financières et militaires) en Ukraine qu'au cours des 30 années précédentes, ce qui lui confère désormais un arsenal d'outils beaucoup plus puissant pour influencer le gouvernement ukrainien.

Mais, outre les raisons objectives, il semble exister aussi des raisons subjectives. Si Bankova avait assuré le bon fonctionnement du système fiscal, les partenaires occidentaux n'auraient probablement pas exigé sa réforme immédiate.

La refonte fiscale débutera avec BEB. Son exemple illustre clairement la technologie utilisée pour atteindre le résultat souhaité. Elle se compose de trois étapes.

Première étape : Tenir la promesse de réforme

Rappelons que le Bureau de la sécurité économique (BEB) est une initiative du gouvernement actuel. Créé il y a trois ans, il remplace la police fiscale du Service fiscal d'État. Le projet de loi relatif au BEB a été présenté en juillet 2020 par Danylo Hetmantsev, président de la commission des finances de la Verkhovna Rada et « serviteur du peuple », et adopté en janvier 2021.

Bankova, de concert avec Hetmantsev, a refusé les propositions du G7, de l'Union européenne et du FMI, qui souhaitaient un appel d'offres pour le poste de directeur de la BEB, assorti d'un vote décisif d'experts internationaux. Une commission de sélection a été constituée, composée de trois membres nommés par le Conseil national de sécurité et de défense (dont Volodymyr Zelensky) et de trois membres nommés par le Parlement (des « serviteurs du peuple », selon Zelensky). Sans surprise, Vadym Melnyk, directeur du Service fiscal de l'État, figurait parmi les trois finalistes. C'est lui qui a été nommé directeur de la VEB par le Conseil des ministres en août 2021. Il serait bien sûr naïf de croire qu'une telle BEB échapperait au contrôle de Bankova.

L'arrêté du Conseil des ministres autorisant le lancement des activités de BEB a été publié le 24 novembre 2021. Cependant, trois mois plus tard, une guerre majeure a éclaté. La dépendance de l'Ukraine envers ses partenaires occidentaux et leurs financements s'est alors fortement accrue. Fin 2022, Bankova a commencé à manifester sa volonté de relancer BEB, en tenant compte des souhaits de l'Occident.

Le 13 décembre 2022, la Verkhovna Rada a créé une commission d'enquête temporaire (CET) chargée d'enquêter sur d'éventuelles violations de la législation ukrainienne par des responsables de BEB. La CET était présidée par Yaroslav Zheleznyak (groupe du parti Holos), premier adjoint de Hetmantsev à la tête de la commission parlementaire. Le 20 février 2023, la commission de Hetmantsev a jugé insatisfaisante la gestion de BEB. Le 3 mars, Hetmantsev et Zheleznyak, avec leurs co-auteurs, ont déposé à la Rada le projet de loi n° 9080 relatif à la refonte de BEB. Ce projet de loi confiait le contrôle de la compétition à des partenaires occidentaux.

Tout cela a été réalisé grâce à l'aide financière du FMI. Le 24 mars 2023, le président, le Premier ministre, le ministre des Finances et le président de la Banque nationale ont signé et transmis au FMI un mémorandum sur la politique économique et financière. Parmi les engagements de l'Ukraine figuraient des amendements à la loi sur la BEB et une réorganisation de cette dernière.

Le 31 mars 2023, le Conseil d’administration du FMI a approuvé un mécanisme élargi de financement (MEF) de quatre ans pour l’Ukraine, d’un montant d’environ 15,6 milliards de dollars. L’Ukraine a rapidement reçu une première tranche de 2,7 milliards de dollars.

Deuxième étape : respecter une échéance précise

Le 11 avril 2023, le directeur de BEB, Melnyk, fut limogé, et la nécessité d'une nouvelle concurrence, conformément à la nouvelle loi, s'accentua. Cependant, au lieu d'une réforme rapide, une concurrence s'installa entre Bankova et ses partenaires occidentaux.

Dans un premier temps, les autorités ukrainiennes ont simplement fait traîner les choses. Le 19 juin 2023, elles ont adressé au FMI un nouveau mémorandum annonçant la création d'un groupe de travail chargé d'examiner le cadre juridique des activités de la BEB. Cela a suffi au conseil d'administration du FMI pour allouer une nouvelle tranche de près de 900 millions de dollars.

Trois mois plus tard, les travaux du groupe de travail portaient leurs fruits. Le 21 septembre, le projet de loi n° 9080 fut retiré et, le 25 septembre, Zheleznyak et Hetmantsev, avec leurs co-auteurs, déposèrent le projet de loi n° 10080. Le 10 octobre, Hetmantsev présenta un projet de loi révisé, le n° 10080-1, qui fut recommandé par la commission pour adoption en première lecture le 13 octobre.

Ce projet convenait aux partenaires occidentaux, qui ont expliqué à Kiev qu'il était temps de tenir les promesses. Le 1er décembre, les autorités ukrainiennes ont adressé au FMI un nouveau mémorandum, dans lequel l'adoption de la loi de réforme de la BEB était présentée comme une étape structurelle majeure à atteindre fin juin 2024. Suite à cela, le conseil d'administration du FMI a débloqué une nouvelle tranche de près de 900 millions de dollars.

Troisième étape : faire adopter la loi

Il n'était plus possible de retarder le processus, et Bankova changea de tactique. Le 29 décembre, le Conseil des ministres approuva un nouveau projet de loi visant à relancer la BEB, ce qui signifiait que le cabinet de Zelensky souhaitait mener la réforme selon son propre scénario.

Le 29 janvier 2024, le projet de loi gouvernemental a été enregistré sous le numéro 10439. Les ambassadeurs du G7 s'y sont opposés dans une lettre adressée au président de la Rada, Ruslan Stefanchuk, au Premier ministre Denys Shmyhal et au chef de cabinet du président, Andriy Yermak. Cependant, Bankova a assuré que le 23 février, le projet de loi n° 10439 avait été mis aux voix à la Rada. N'ayant recueilli que 222 voix (sur les 226 requises), il a été renvoyé en seconde première lecture.

Le 11 mars, les autorités ukrainiennes ont adressé au FMI un nouveau mémorandum réitérant leur engagement à réformer la BEB. L’échéance n’étant pas encore arrivée, le conseil d’administration du FMI a de nouveau alloué une tranche de près de 900 millions de dollars.

Pour recevoir la tranche suivante, il fallait tenir la promesse et adopter une loi, sous une forme qui satisfasse les partenaires occidentaux. Le 11 avril, le projet de loi n° 10439 fut adopté en première lecture, après quoi purent s’engager des négociations décisives entre toutes les parties intéressées.

Les négociations se sont poursuivies jusqu'au 20 juin, date à laquelle le projet n° 10439 a été soumis à une seconde lecture. Le 19 juin, le Comité Hetmantsev a voté pour une formulation qui a déplu aux partenaires occidentaux, lesquels ont apparemment menacé le cabinet de Zelensky de mettre fin à la coopération avec le FMI. La menace a porté ses fruits. Le matin du 20 juin, avant le vote proprement dit, le Comité Hetmantsev a revu sa décision et adopté une formulation conforme aux obligations de l'Ukraine.

Le Conseil a ensuite adopté en deuxième lecture et dans son intégralité le projet de loi n° 10439. Sa version finale a reçu un accueil favorable de la part des ambassadeurs du G7. Ces derniers ont indiqué le jour même qu’ils « se félicitaient de l’adoption de la loi portant réforme du BEB, qui permettra une restructuration et une refonte complètes du Bureau et de sa gestion, avec la participation des partenaires internationaux ».

La prochaine tranche du FMI devrait s'élever à 2,2 milliards de dollars. Selon Zheleznyak, le conseil d'administration du FMI pourrait prendre une décision le 28 juin. Un nouveau mémorandum sera publié à cette date.

Prochain sur la liste

La réforme de la BEB ne représente qu'une partie des réformes structurelles fiscales que l'Ukraine s'est engagée à mettre en œuvre. Le mémorandum de mars consacre de longs paragraphes à la réforme des services fiscaux et douaniers, sans toutefois fixer d'échéance. Zheleznyak prévoit que le mémorandum de juin « contiendra une mise à jour significative des orientations structurelles, parmi lesquelles figurera la réforme douanière ».

Et ce n'est pas tout. Les partenaires occidentaux préparent déjà les prochaines réformes, que l'on attend, disons, rue Bankova, sans grande joie.

Le Washington Post a récemment publié certains détails de la visite du secrétaire d'État américain Anthony Blinken à Kiev le 14 mai. « La rencontre entre Zelensky et Blinken a été tendue : le dirigeant ukrainien a exprimé sa gratitude pour l'aide militaire américaine, mais a semblé déçu par l'accent mis par Blinken sur la corruption », a rapporté le journal, citant « des personnes au fait de la discussion qui ont parlé sous couvert d'anonymat en raison de la sensibilité du sujet ».

Un peu plus d'un mois s'écoula, et le 21 juin, le vice-président de Blinken chargé des affaires politiques, John Bass, arriva à Kyiv. Il eut de nombreuses réunions (notamment avec des militants anticorruption, le chef de cabinet de Zelensky, Andriy Yermak, le ministre de la Défense, Rustem Umerov, et le ministre des Affaires étrangères, Dmytro Kuleba), mais deux d'entre elles sont pertinentes pour notre sujet.

À la Verkhovna Rada, Bass a rencontré David Arakhamia, chef du groupe parlementaire « Serviteurs du peuple », Anastasia Radina, présidente de la commission anticorruption du Parlement et membre du même groupe, Ivanna Klympush-Tsintsadze, présidente de la commission de l'intégration européenne du Parlement (groupe Solidarité européenne), et Yaroslav Zheleznyak. Selon ce dernier, il s'agissait d'une « réunion consacrée aux réformes » : Bass a félicité Bass pour l'adoption de la loi de relance du BEB et a « sollicité une aide pour la réforme des douanes, de la Cour des comptes et de l'ARMA ».

Selon l'ambassade américaine, M. Bass a ensuite rencontré le Premier ministre Denys Shmyhal « pour discuter du soutien américain à l'économie ukrainienne et des réformes visant à dégager des recettes budgétaires pour soutenir les forces de défense en première ligne et attirer les investissements privés nécessaires à la reconstruction de l'Ukraine ». On peut supposer que la réforme des douanes était également au cœur des discussions. Elle figure en tête de liste après la réforme de la Banque centrale d'Ukraine (BEB).